Assistenza amministrativa fiscale: Portata del diritto alla sospensione della procedura secondo la Convenzione concernente l'assistenza amministrativa reciproca in materia fiscale (CAM)

TF, 13.03.2026, 2C_416/2025

Fatti

L'autorità fiscale ucraina ha inviato all'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) due richieste di assistenza amministrativa basate sulla Convenzione concernente l'assistenza amministrativa reciproca in materia fiscale (MAC). Tali richieste miravano a ottenere informazioni sulle relazioni bancarie di sette società (sei ucraine e una cipriota) presso una banca svizzera.

L'AFC ha accolto tali richieste con due decisioni finali. Le sette società interessate hanno presentato ricorso contro tali decisioni dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TAF). In via sussidiaria, hanno richiesto la sospensione della procedura di assistenza in Svizzera, invocando l'art. 23 cpv. 2 MAC. Hanno giustificato tale richiesta adducendo di aver avviato un procedimento giudiziario in Ucraina per violazione del segreto bancario ucraino da parte dell'autorità fiscale richiedente.

Con una decisione incidentale, il TAF ha respinto la richiesta di sospensione. Ha ritenuto che l'art. 23 par. 2 MAC si applicasse solo alle procedure di assistenza in materia di riscossione di crediti fiscali e non allo scambio di informazioni. Le società hanno quindi presentato un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale contro tale decisione incidentale.

Diritto

Il Tribunale federale esamina innanzitutto l'ammissibilità del ricorso. Trattandosi di una decisione incidentale, il ricorso è ammissibile solo se può causare un pregiudizio irreparabile (art. 93 cpv. 1 lett. a LTF). Il Tribunale federale ammette tale condizione, poiché se l'assistenza venisse concessa e le informazioni trasmesse, il procedimento avviato in Ucraina per violazione del segreto bancario perderebbe il suo oggetto, causando un danno giuridico irreparabile alle ricorrenti.

Inoltre, in materia di assistenza amministrativa fiscale, il ricorso al Tribunale federale è ammesso solo se la causa solleva una questione giuridica di principio (art. 84a LTF). Il Tribunale federale ritiene che anche tale condizione sia soddisfatta. La questione se il diritto alla sospensione previsto dall'art. 23 par. 2 MAC si applichi esclusivamente all'assistenza alla riscossione o anche allo scambio di informazioni è una questione nuova, mai risolta in precedenza, la cui chiarificazione riveste importanza per la prassi futura.

Nel merito, la controversia verte sull'interpretazione dell'art. 23 par. 2 MAC. Tale disposizione prevede che, qualora nello Stato richiedente venga intentata un'azione contro le misure adottate in virtù della Convenzione, lo Stato richiesto (la Svizzera) debba sospendere la procedura.

Per interpretare tale disposizione di diritto internazionale, il Tribunale federale fa riferimento alle norme della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati (art. 31 e 32 CV). L'interpretazione deve avvenire in buona fede, seguendo il senso ordinario dei termini nel loro contesto, alla luce dell'oggetto e dello scopo del trattato. I lavori preparatori, come il "Rapporto esplicativo" della CAM, possono servire come mezzo complementare di interpretazione. Il Tribunale ricorda inoltre che l'assistenza amministrativa fiscale è retta dal principio di celerità (art. 29 cpv. 1 Cost.) e dall'obiettivo di uno scambio di informazioni quanto più ampio ed efficace possibile.

Applicazione al caso concreto

Le ricorrenti sostengono un'interpretazione estensiva dell'art. 23 par. 2 CAM. A tal fine, avanzano due argomenti principali:

1. Argomento grammaticale: La disposizione menziona le azioni in materia di riscossione "in particolare", il che suggerisce che si tratti solo di un esempio e che altri tipi di azioni possano parimenti giustificare una sospensione.
2. Argomento sistematico: L'articolo 23 si trova nel capitolo IV della CAM, che contiene disposizioni generali applicabili a tutte le forme di assistenza (scambio di informazioni, riscossione, notifica), e non nel capitolo II, che tratta specificamente della riscossione.

Il Tribunale federale respinge tale argomentazione procedendo a un'analisi completa della disposizione:

1. Interpretazione contestuale: Il Tribunale federale analizza l'intero paragrafo 2 dell'articolo 23 CAM. Nota che, se la seconda frase prevede la sospensione, la terza frase precisa che, "tuttavia", lo Stato richiesto può adottare "misure cautelari ai fini della riscossione". Questo legame diretto ed esclusivo con la nozione di riscossione nella frase che segue immediatamente quella sulla sospensione indica chiaramente che il campo d'applicazione della sospensione è limitato alle procedure di riscossione.
2. Interpretazione teleologica (secondo lo scopo): L'obiettivo della CAM è garantire uno scambio di informazioni efficace e rapido. Interpretare l'art. 23 par. 2 CAM nel senso di consentire la sospensione di una procedura di scambio di informazioni per qualsiasi azione intentata nello Stato richiedente sarebbe contrario a tale scopo e al principio di celerità. Ciò aprirebbe la porta a manovre dilatorie che svuoterebbero l'assistenza della sua sostanza.
3. Interpretazione tramite i lavori preparatori: Il Tribunale federale fa riferimento al "Rapporto esplicativo" della CAM. Tale documento conferma inequivocabilmente che la sospensione è stata concepita esclusivamente per i casi di assistenza alla riscossione. Lo scopo è evitare che lo Stato richiesto proceda all'esecuzione forzata di un credito fiscale la cui esistenza o il cui ammontare siano contestati nello Stato richiedente, proteggendo così il contribuente e lo Stato richiesto da eventuali azioni di risarcimento danni.
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Il Tribunale federale conclude che la combinazione di tali metodi di interpretazione conduce a un risultato chiaro: il diritto alla sospensione della procedura previsto dall'art. 23 par. 2 CAM è limitato ai casi di assistenza ai fini della riscossione di crediti fiscali (art. 11 e segg. CAM) e non si applica alle procedure di scambio di informazioni (art. 4 e segg. CAM).

Nella fattispecie, poiché la richiesta dell'Ucraina verte su uno scambio di informazioni e non su una riscossione, le ricorrenti non possono avvalersi di un diritto alla sospensione. Il TAF ha pertanto respinto correttamente la loro istanza.

Esito

Il Tribunale federale respinge il ricorso in materia di diritto pubblico. La decisione incidentale del Tribunale amministrativo federale che negava la sospensione della procedura è confermata. Le spese giudiziarie, pari a 10'000 franchi, sono poste a carico solidale delle ricorrenti.

Newsletter Silex pubblicata in collaborazione con Elisabetta Tizzoni