Droit procédural
TF, 26.02.2026, 9C_32/2025
Faits
La société A., un établissement autonome de droit public de la commune de U. (SO), a été informée par l'Administration fiscale du canton de Soleure d'une modification de la loi fiscale cantonale (StG/SO) entrant en vigueur le 1er janvier 2021. Cette révision restreignait l'exonération fiscale des établissements de droit public.
A la suite d’une demande d'exonération partielle de la société A.________, l'Administration fiscale a rendu une décision le 10 septembre 2021. Elle a accordé une exonération pour certaines activités jugées régaliennes, notamment : la fourniture de base en électricité dans la zone de desserte attribuée, la planification et l'entretien des réseaux correspondants, l'éclairage public dans cette même zone, et l'approvisionnement en eau. En revanche, toutes les autres activités, y compris la fourniture de gaz et de chauffage à distance, la fourniture d'électricité sur le marché libre ou hors de la zone attribuée, ainsi que les revenus de participations, ont été assujetties à l'impôt.
Après un premier recours rejeté par le Tribunal fiscal cantonal, le Tribunal fédéral a renvoyé l'affaire à l'instance précédente (arrêt 9C_271/2023), jugeant que si un établissement public est imposé comme une entreprise privée pour ses activités concurrentielles, il doit également pouvoir se prévaloir des droits fondamentaux comme une entité privée. Le Tribunal fiscal cantonal a de nouveau rejeté le recours, ce qui a conduit la société A.________ à saisir une nouvelle fois le Tribunal fédéral. Elle demande l'extension de son exonération fiscale à la quasi-totalité de ses activités dans les domaines de l'électricité, du gaz et du chauffage à distance.
Droit
Le litige porte sur l'interprétation et la constitutionnalité du nouvel art. 90 al. 1 let. c de la loi fiscale soleuroise (StG/SO). Cette disposition exonère les communes et leurs établissements "pour autant que ceux-ci accomplissent des tâches régaliennes prescrites par le droit cantonal ou fédéral".
Selon l'art. 23 al. 1 let. c de la Loi sur l'harmonisation des impôts directs (LHID), les cantons disposent d'une marge de manœuvre pour définir l'étendue de l'exonération des communes et de leurs établissements. Le législateur soleurois, en adoptant la nouvelle disposition, a explicitement voulu mettre fin à un privilège fiscal jugé injustifié. L'objectif était d'instaurer une plus grande neutralité concurrentielle en soumettant à l'impôt les activités économiques des établissements publics autonomes qui sont en concurrence avec des entreprises privées.
Le législateur a délibérément limité la base légale des tâches exonérées au droit cantonal et fédéral, excluant le droit communal. Cette restriction vise à empêcher que les communes ne qualifient elles-mêmes certaines de leurs activités de "régaliennes" pour obtenir une exonération, ce qui créerait une insécurité juridique et des inégalités de traitement à l'échelle du canton.
Le Tribunal fédéral rappelle qu'un établissement de droit public peut se prévaloir du principe d'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et de la liberté économique (art. 27 Cst.) lorsqu'il agit sur le marché en concurrence avec des acteurs privés. Le principe de neutralité concurrentielle (découlant des art. 27 et 94 Cst.) exige que l'État ne fausse pas la concurrence en accordant des avantages indus à ses propres entités.
Application au cas concret
Le Tribunal fédéral examine d'abord la constitutionnalité de la norme cantonale contestée et la juge conforme au droit supérieur.
Absence de violation de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) :
La nouvelle loi ne viole pas l'égalité de traitement ; au contraire, elle la promeut en soumettant les activités concurrentielles de la recourante à l'impôt, la plaçant sur un pied d'égalité avec ses concurrents privés. L'exonération totale antérieure constituait un privilège sans justification objective.
La distinction opérée par la loi entre les établissements autonomes (partiellement imposables) et les entités communales non autonomes (totalement exonérées) est justifiée par des raisons objectives. Un établissement autonome jouit d'une personnalité juridique propre, d'une plus grande flexibilité et d'une autonomie entrepreneuriale, ce qui le différencie des services administratifs intégrés à la commune.
L'exclusion du droit communal comme base d'exonération est également jugée pertinente pour garantir une application uniforme du droit fiscal dans tout le canton et éviter les distorsions de concurrence entre communes.
Absence de violation de la liberté économique (art. 27 Cst.) :
La loi ne restreint pas la liberté économique de la recourante mais renforce le principe de neutralité concurrentielle en supprimant un avantage fiscal.
Ensuite, le Tribunal fédéral analyse l'application de la loi aux différentes activités de la recourante :
Électricité : Seules les activités liées au service universel (Grundversorgung) et à l'exploitation du réseau dans la zone de desserte formellement attribuée par une décision cantonale sont considérées comme des tâches régaliennes prescrites par le droit fédéral (Loi sur l'approvisionnement en électricité, LApEl). La production d'électricité, la fourniture sur le marché libre et les activités hors de la zone attribuée sont des activités concurrentielles et donc imposables. Le Tribunal précise qu'un simple contrat de bail de réseau avec une autre commune ne suffit pas ; une décision formelle d'attribution du canton est nécessaire pour bénéficier de l'exonération. L'argument de la protection de la bonne foi est rejeté, la modification légale étant prévisible.
Gaz et Chauffage à distance : Le Tribunal constate qu'il n'existe aucune disposition légale, ni au niveau fédéral ni au niveau cantonal, qui impose aux communes une obligation de fournir du gaz ou du chauffage à distance. Les objectifs généraux de politique énergétique ne suffisent pas à constituer une "tâche prescrite". Ces activités sont donc entièrement commerciales et imposables.
Autres services (installations, etc.) : Les services fournis par la recourante, même à sa propre commune et à prix coûtant, sont de nature commerciale et en concurrence avec le secteur privé. Les soumettre à l'impôt est conforme à l'objectif de neutralité concurrentielle visé par le législateur.
Issue
Le Tribunal fédéral rejette le recours. La décision du Tribunal fiscal cantonal de Soleure est confirmée. L'exonération fiscale de la société A.________ reste limitée aux activités définies dans la décision initiale de l'Administration fiscale du 10 septembre 2021. Les frais de justice sont mis à la charge de la recourante.
Newsletter fiscale Silex publiée en collaboration avec Me Anna Vladau
